Рекомендації
Загальноукраїнської конференції “Місцеве самоврядування у контексті конституційних та демократичних реформ в Україні”
14 квітня 2005 року в м. Києві відбулася Загальноукраїнська конференція на тему: “Місцеве самоврядування у контексті конституційних та демократичних реформ в Україні”.
Організаторами конференції спільно виступили Українська асоціація місцевих та регіональних влад та Муніципальна програма сталого розвитку Програми розвитку ООН в Україні. Підтримку конференції надали також Конгрес місцевих та регіональних влад України, Кабінет Міністрів України, Консультативно-дорадча рада з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України, Фонд сприяння місцевому самоврядування України, Громадська рада з питань законодавства для місцевого самоврядування та організації громадянського суспільства.
Привітання учасникам конференції передали ........................................
.................................................................................................................................
У роботі конференції взяли участь представники Кабінету Міністрів України, Верховної ради, Адміністрації Президента України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх добровільних об’єднань, представники громадських, наукових та освітніх організацій і установ, молодіжних організацій, міжнародних агенцій та ЗМІ. Загальна кількість учасників склала більше 100 чоловік, які представляють всі регіони та всі сфери українського суспільства.
Метою конференції стало формування практичних рекомендацій Уряду України стосовно формування нової демократичної ідеології в Україні, стратегії сталого муніципального розвитку в Україні, а також законодавчого забезпечення структурних реформ місцевого самоврядування в Україні.
На конференції з доповідями та повідомленнями виступили ...............
.................................................................................................................................
На конференції відбулася презентація звіту Комісії “Блакитної стрічки” щодо пропозицій Президенту України “Нова хвиля реформ”, підготовленої представництвом ПРООН в Україні. Мета звіту – допомогти уряду та народу України пропозиціями як досягти швидкого та сталого соціально-економічного зростання та підвищення рівня життя усього населення України.
Обговоривши існуючий стан у сфері територіальної організації влади, функціонування органів місцевого самоврядування, а також фактори, що обмежують сталий муніципальний розвиток, учасники конференції дійшли таких висновків:
1. Місцеве самоврядування в Україні перебуває у глибокому системному занепаді. Протягом тривалого часу на державному рівні здійснювалася цілеспрямована політика приниження ролі інститутів місцевої демократії, насаджувалися механізми централізації і тотального адміністрування. У результаті переважна частина територіальних громад сіл, селищ і багатьох міст так не змогли отримувати якісні послуги з боку органів місцевого самоврядування. Серед причин такого стану – відсутність належної територіальної, матеріальної та фінансово-економічної основи для забезпечення повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування та виконання наданих повноважень.
Залишилися не реалізованими зобов’язання України стосовно реалізації в повному об’ємі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема, стосовно функціонування місцевого самоврядування в особі районних та обласних рад, які стали придатками до місцевих державних адміністрацій.
Зобов’язання, прийняті Урядом України щодо досягнення цілей тисячоріччя та втілення Місцевого порядку денного 21 століття, повинні сформувати відповідну стратегію місцевого розвитку країни. Для її втілення потрібно створити необхідні передумови такі як зміцнення демократичного врядування на всіх рівнях та включення цінностей сталого розвитку в економічну, соціальну та екологічну політику України.
Негативні тенденції пов’язані також з недосконалістю чинного законодавства, що породжує численні конфлікти між різними рівнями влади як по горизонталі, так і по вертикалі, вносить додаткову напругу у відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
2. Майбутнє України полягає в децентралізації, розвитку місцевої та регіональної демократії, забезпеченні верховенства права, що має стати одним із головних пріоритетів України.
Сьогодні Україна стоїть перед вибором нових цінностей, зокрема, у сфері організації системи ефективного місцевого самоврядування.
Проголошений новосформованою владою – Президентом України, Кабінетом Міністрів України курс на здійснення перетворення, в центрі уваги яких є громадянин, спонукає до проведення масштабної реформи місцевого самоврядування. Для забезпечення ефективності, послідовності реформ необхідно сформувати нову демократичну муніципальну ідеологію в Україні, яка має відповідати головним принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, а також бути максимально наближеною та орієнтованою на загальновизнані європейські стандарти.
***
На підставі обговорень та практичних висновків, зроблених під час конференції, включаючи позитивний досвід Національного форуму муніципалітетів-партнерів Муніципальної програми сталого розвитку, учасники запропонували здійснити ряд невідкладних кроків на шляху до формування нової демократичної муніципальної ідеології, розробки стратегії сталого муніципального розвитку з залученням місцевих громад та населення, а також законодавчого забезпечення структурних реформ місцевого самоврядування в Україні, зокрема:
1. Щодо зміцнення конституційно-правових засад місцевого самоврядування.
Загальновідомо, що розділ ХІ Конституції України “Місцеве самоврядування” містить в собі ряд суперечливих норм, які обмежують розвиток повноцінної законодавчої бази для місцевого самоврядування. Відсутність належного законодавства, в свою чергу, стримує побудову в Україні ефективної моделі місцевого самоврядування.
Необхідність зміцнення конституційних засад місцевого самоврядування пов’язана також з тим, що не можна продовжувати грубо ігнорувати вимоги Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, висловлені в прийнятих ними Рекомендаціях та Резолюціях щодо невиконання Україною взятих на себе зобов’язань під час ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування.
З огляду на це, вважається доцільним якнайшвидше ухвалення законопроекту № 3207-1 щодо внесення змін до Конституції України в частині, що стосується місцевого самоврядування.
Передбачені в законопроекті положення стануть важливою основою подальшого здійснення реформ, пов’язаних з вдосконаленням адміністративно-територіального устрою України, посилення дієздатності органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад районних і обласних рад.
Водночас слід зазначити, що законопроект № 3207-1 тільки частково охоплює комплекс проблемних питань, які необхідно в майбутньому врегулювати на конституційному рівні. Однак, це не повинно бути підставою перегляду досягнутих у парламенті домовленостей щодо прийняття зазначеного законопроекту і введення його і дію у визначені терміни.
Послідовність політики стосовно зміцнення конституційно-правових гарантій місцевого самоврядування відкриє можливість прийняття низки важливих законів, зокрема:
- “Про територіальний устрій України”,
- “Про місцеве самоврядування в Україні” (нова редакція),
- “Про органи виконавчої влади”.
Прийняття зазначених законів має відбутися до початку формування (обрання) нових місцевих рад.
Забезпечити внесення положень до Закону України «Про місцеве самоврядування» про необхідність включення до національних планів розвитку планів місцевого розвитку сільських та обласних рад, будинкових, вуличних комітетів та міських рад, їх узгодження та координації
Здійснювати планування розвитку регіонів на основі планів розвитку організацій громад, прийнятих на загальних зборах членів громад при угодженні їх з загальним планом розвитку територій.
Законодавчо забезпечити можливість планування сталого місцевого розвитку знизу вгору, створення відповідних механізмів спільного планування та контролю, а також передбачити навчання місцевих органів влади вмінню розробляти та втілювати стратегії місцевого сталого розвитку.
2. Щодо забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування матеріальними та фінансовими ресурсами на рівні вартості послуг, що гарантуються громадянам Конституцією України та чинним законодавством, вдосконалення міжбюджетних відносин, запровадження сучасних ефективних систем та методів управління об'єктами комунальної власності:
1) виконання норм Конституції та чинного законодавства щодо фінансування державою у повному обсязі повноважень, переданих виконавчою владою місцевому самоврядуванню:
- трансфертні відносини між державою та місцевим самоврядуванням мають базуватися на чіткому розподілі повноважень, законодавчо закріплених за кожним рівнем влади;
- розрахунки обсягів трансферних платежів вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам мають здійснюватися за нормативами соціальних стандартів надання громадянам послуг. Ці нормативи мають щорічно затверджуватися у законі про Державний бюджет та враховувати специфіку функціонування закладів соціально-культурної сфери у містах, селах, селищах;
2) сформувати системи заохочення адміністративно-територіальних одиниць в нарощуванні ресурсів;
3) сформувати системи відповідальності держави за встановлення макропараметрів місцевих бюджетів через механізми відмови від виконання делегованих повноважень та виконання їх місцевими державними адміністраціями;
4) перейти на прямі розрахунки трансфертів до всіх місцевих бюджетів на центральному рівні чи через обласні місцеві державні адміністрації (варіант);
5) запровадити власні доходи районних та обласних бюджетів;
6) започаткувати системи комплексного розвитку території шляхом співфінансування проектів різними рівнями влади за програмою "держава-регіон";
7) розширити базу власних доходів самоврядування, передусім через впровадження податку на будівлі та споруди.
При цьому вже сьогодні можна було б здійснити реальні кроки, які б свідчили про серйозність намірів держави здійснити реформу та укріпити довіру до неї з боку самоврядування, а саме:
1. Безумовна відмова від запровадження будь-яких пільг, які стосуються податків та зборів що зараховуються до місцевих бюджетів. Зокрема, відміна соціальної пільги та податкового кредиту по податку на доходи фізичних осіб, по фіксованому податку, по платі за землю.
2. Адміністрування всіх податків та зборів, які зараховуються до місцевих бюджетів, органами ДПА.
3. Покриття державою касових розривів та недонадходжень відповідно до прогнозних показників доходів, що враховуються при розрахунку трансфертів та встановлюються державою. Зокрема, необхідно передбачити в проекті закону про внесення змін до державного бюджету на 2005 рік субвенції на повернення середньострокових позик, взятих в 2004 році.
4. Чітке регламентування діяльності Казначейства і можливість опротестувати його дії.
5. Запровадження системи ефективного судочинства з питань публічних фінансів, зокрема між бюджетних відносин.
6. Удосконалення формули розрахунку трансфертів в частині розрахунку доходів з метою забезпечення прийняття відповідальних рішень місцевими радами в частині податків та зборів, які ними регулюються, зокрема, єдиного, патентів, фіксованого.
7. Удосконалення системи надання державою інвестиційних субвенцій через механізм компенсації відсотків по позиках, що беруться для зміцнення комунальної інфраструктури.
8. Для впровадження на місцевому рівні принципів ефективного управління на ринкових засадах у сфері правового регулювання економіки необхідно запровадити стратегію швидкого де-регулювання. Для цього законодавчо забезпечити створення централізованого реєстру нормативно-правових актів, які періодично поновлюються з метою зменшення регулятивного навантаження.
Створити на місцевому рівні єдиних центрів реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності для полегшення та прискорення їх реєстрації, становлення та функціонування.
Такі принципи необхідно запровадити на законодавчому рівні шляхом внесення відповідних змін та доповнень до ст..11, 30, 37 та Прикінцеві положення Закону України “Про засади державної регулятивної політики у сфері господарської діяльності”
9. Внести відповідні зміни до Закону України «Про Місцеве самоврядування» відносно надання права місцевим органам влади та місцевим громадам володіти та користуватися муніципальною та громадською власністю. Запровадити законодавчо визначені принципи та процедури користування та управління муніципальною власністю, яка належить міським органам влади та окремим громадам.
Законодавчо забезпечити вирішення питання передачі під контроль та управління організаціям громадян об’єктів та майна програм та проектів, які виконувались такими організаціями громадян.
Внести відповідні зміни до Бюджетного Кодексу для забезпечення можливості мобілізації ресурсів на всіх рівнях влади для втілення проектів розвитку організацій громадян.
10. Створити законодавчу та нормативну базу для забезпечення та впровадження спільного фінансування проектів та програм, сформованих та затверджених у процесі спільного планування знизу вгору на місцевому рівні.
При реформуванні міжбюджетних трансферів, як варіант, ввести систему надання блок грантів для підтримки та фінансування ініціатив та програм з місцевого сталого розвитку.
11. Прийняти відповідні зміни до Законів України, які регулюють оподаткування органів самоорганізації громадян. Зменшити податкове навантаження на діяльність таких органів, які займаються вирішенням соціальних проблем та реалізацією спільних проектів на території відповідних громад.
Внести відповідні зміни до Закону України «Про органи самоорганізації громадян» з метою спрощення системи реєстрації органів самоорганізації громадян на рівні громади та порядку відкриття та обслуговування банківських рахунків для них.
3. Щодо реформування системи територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою України:
1) створити базові адміністративно-територіальні одиниці – громади з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітко розмежувати території громад;
2) ліквідувати районні державні адміністрації, передавши їх функції та повноваження районним радам;
3) вдосконалити механізми формування представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів, оптимізувати їх структуру;
4) переглянути статус депутата місцевої ради та статус голів громад;
5) запровадити трирівневу територіальну систему управління - громада, район (місто район), регіон (АРК, області, міста - регіони);
6) відновити повноцінне місцеве самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях, що, зокрема, передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад;
7) змінити завдання та функції обласних державних адміністрацій, вилучивши з їх компетенції питання соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій;
8) здійснити чіткий розподіл повноважень та відповідальності між різними видами та територіальними рівнями публічної влади (по - вертикалі), а також по горизонталі - між органами місцевого самоврядування громади, обласною, районною радою та її виконавчими органами;
9) створити ефективні механізми захисту загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів на всіх територіальних рівнях організації публічної влади. Підвищити роль асоціацій та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування у представництві і захисті прав та інтересів територіальних громад;
10) забезпечити проведення негайного обстеження соціально - економічного, фінансового стану адміністративно-територіальних одиниць всіх рівнів. Скласти на його основі інвентарні списки адміністративних та соціальних послуг що надаються в цих адміністративно-територіальних одиницях;
11) створити необхідні організаційно-правові та матеріально-фінансові передумови формування самодостатніх територіальних громад. Провести протягом 2005 року за прикладом кількох суміжних районів певної області державно-правовий експеримент щодо укрупнення територіальних громад з метою розробки об'єктивних критеріїв, алгоритму дій, механізму громадського обговорення
12) розробити чіткі критерії оптимізації районного та обласного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників.
4. Щодо вдосконалення законодавства про місцеві вибори:
1) розвести в часі парламентські та місцеві вибори;
2) вибори до сільських, селищних, міських, міст районного значення проводити за мажоритарною системою;
3) вибори до міських рад міст обласного значення проводити за пропорційною системою;
4) вибори до обласних та районних рад проводити за змішаною системою.
5. Щодо взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування зі структурами громадянського суспільства:
1) утворити Національну координаційну раду з питань адміністративної реформи, місцевого та регіонального розвитку при Президентові України. До її складу мають увійти народні депутати України, керівники профільних міністерств, центральних органів виконавчої влади, представники органів місцевого самоврядування, наукових та освітніх установ та громадських організацій, що опікуються проблемами місцевого та регіонального розвитку. Діяльність Ради має забезпечувати Секретаріат, що діє на професійних засадах. В структурі Секретаріату Президента України пропонується запровадити інститут радника з проблем розвитку місцевого самоврядування та регіональної політики;
2) підтримати ідею утворення інституції – Конгресу місцевого самоврядування України як найвищого представницького органу місцевого самоврядування та надання йому консультативно-дорадчих функцій;
3) активніше запроваджувати в муніципальну практику муніципальні слухання різних рівнів, у т.ч. щорічні Всеукраїнські, міжрегіональні та регіональні, а також збори асоціацій органів місцевого самоврядування. Доцільно підтримати продовження проведення Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, передбачивши розширення кола його суб'єктів, зокрема, громадських організацій;
4) проводити:
- обов'язкові громадсько-професійні експертизи проектів нормативно-правових актів та загальнодержавних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;
- постійно діючий моніторинг їхньої реалізації;
- заходи, спрямовані на забезпечення зворотного зв'язку з населенням щодо соціальних очікувань та результатів реалізації прийнятих управлінських рішень, загальнодержавних проектів та програм;
- обмін досвідом застосування інноваційних, в тому числі управлінських, технологій;
5) запровадити договірні відносини на всіх рівнях взаємодії, зокрема укладання угод про партнерство та співробітництво між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, а також підприємницькими структурами;
6) запровадити механізм соціального замовлення на участь громадськості у розробці та реалізації соціально важливих програм на місцевому рівні та громадський моніторинг їх виконання.
7) Підготувати законодавчу базу для створення центрального виконавчого органу з питань регіонального розвитку (міністерства або агенції) та мережі відповідних регіональних агенцій для представлення інтересів місцевих органів влади в уряді та підвищення ефективності місцевого управління
8). Завершити вироблення та законодавчо прийняти національну політику та місцеву стратегію сталого розвитку для приведення у відповідність до європейських норм місцевого розвитку та врядування.
9) Децентралізація та розмежування повноважень між центральними та місцевими виконавчими органами влади відносно надання суспільних послуг населенню. Розширити права та підвищити відповідальність місцевих органів влади у плануванні місцевого сталого розвитку. Запровадити прозорі механізми громадського контролю та аудиту на кожному рівні врядування.
10) Узгодити цілі та пріоритети у розвитку центру та регіонів. Забезпечити стабільність та передбачливість відносин між центральними та місцевими органами влади відносно планування місцевого розвитку. Відносини між центральними та місцевими органами влади повинні регулюватися законами, а не тимчасовими угодами.
****
З метою реалізації пропозицій, висунутих в ході конференції необхідно узгодити механізми втілення та план першочергових заходів. Зокрема, необхідно внести відповідні зміни до законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про органи самоврядування населення». Доцільно передбачити термінове доопрацювання та винесення на розгляд Президента України Національної стратегії реформування територіальної організації влади, планування стратегії місцевого сталого розвитку, розробку та подання до Верховної Ради України проекту Закону України "Про територіальний устрій України", визначення коротко-, середньо- і довгострокових етапів здійснення адміністративної реформи та реформи адміністративно-територіального устрою.
Для зміцнення потенціалу органів влади та місцевих громад у плані заходів необхідно передбачити використання та висвітлення позитивного досвіду спільного планування місцевого розвитку пілотними містами в рамках Муніципальної програми сталого розвитку ПРООН. Ефективність моделі планування стратегії сталого розвитку та метод соціальної мобілізації громад та місцевого населення вказує на необхідність створення подібних систем у інших містах України. Цілі, методи та оптимальні механізми реалізації Програми стисло викладені у Практичному посібнику, який додається.
На першому етапі слід передбачати реформування базового рівня місцевого самоврядування, створення дієздатних територіальних громад як первинних одиниць адміністративно-територіального устрою та прийняття Закону України "Про самоврядування територіальних громад".
На другому та третьому етапах треба трансформувати територіальну організацію влади на рівнях району та області (регіону).
Все це в кінцевому підсумку буде сприяти виконанню Україною прийнятих на себе зобов’язань по втіленню Місцевого порядку денного 21 століття, досягненню головних цілей реформування українського суспільства, закріпленню засад демократії та реалізації перспектив, які відкрилися перед Україною після 2004 року.
